Một câu hỏi lớn cho Fed: Điều gì đã xảy ra với việc giám sát ngân hàng?

Ông Jerome H. Powell có thể sẽ phải đối mặt với nhiều câu hỏi thông thường hơn về quyết định lãi suất mới nhất của Fed vào thứ Tư (22/3, 1h sáng 23/3 theo giờ Việt Nam). Chủ tịch Ngân hàng Trung ương Mỹ gần như chắc chắn sẽ bị thắc mắc về cách thức và lý do tổ chức của ông không thể ngăn chặn các vấn đề tại SVB trước khi quá muộn.

Sự sụp đổ của SVB, vụ phá sản ngân hàng lớn nhất kể từ năm 2008, đã thúc đẩy sự giám sát chặt chẽ của Fed khi nhiều người thắc mắc tại sao các lỗ hổng của ngân hàng không được khắc phục kịp thời.

Nhiều điểm yếu của ngân hàng, trong nhận thức muộn màng, dường như là điều hiển nhiên đối với các cơ quan quản lý tại Fed. Một phần lớn các khoản tiền gửi của nó vượt quá giới hạn bảo hiểm 250.000 USD, khiến những người gửi tiền có nhiều khả năng rút tiền ồ ạt khi ngân hàng xuất hiện dấu hiệu rắc rối đầu tiên.

Ngân hàng cũng đã phát triển nhanh chóng và những người gửi tiền của nó tập trung nhiều vào ngành công nghệ đầy biến động. SVB đã nắm giữ rất nhiều trái phiếu dài hạn, vốn sẽ mất giá trị thị trường khi Fed tăng lãi suất, như ngân hàng đã làm trong năm qua. Tuy nhiên, ngân hàng đã làm rất ít để tự bảo vệ mình trước sự gia tăng chi phí đi vay.

Các thống đốc tại Hội đồng Fed ở Washington đã cho phép ngân hàng này sáp nhập với một ngân hàng nhỏ vào tháng 6/2021, sau khi những dấu hiệu cảnh báo đầu tiên xuất hiện và chỉ vài tháng trước khi các giám sát viên của Fed ở San Francisco bắt đầu đưa ra hàng loạt cảnh báo về khả năng quản lý rủi ro kém của công ty. Vào năm 2022, Fed đã nhiều lần thông báo các vấn đề cho các giám đốc điều hành và cấm công ty phát triển thông qua việc mua lại.

Nhưng Fed đã không phản ứng đủ quyết đoán để ngăn chặn các vấn đề của ngân hàng dẫn đến sự sụp đổ của nó, một sự thất bại đã gây ra sự bất ổn cho phần còn lại của hệ thống tài chính Mỹ.

Ông Powell có thể phải đối mặt với một số câu hỏi: Điều gì đã xảy ra? Có phải những người kiểm tra tại Ngân hàng Dự trữ Liên bang San Francisco đã không đánh dấu rủi ro đủ mạnh? Có phải hội đồng quản trị của Fed đã không theo dõi những điểm yếu được ghi nhận? Hay sự sai sót đó là dấu hiệu của một vấn đề rộng lớn hơn — đó là, các quy tắc và sự giám sát hiện hành có gây khó khăn cho việc nhanh chóng giải quyết các sai sót quan trọng không?

"Các sự kiện xung quanh SVB yêu cầu Fed xem xét kỹ lưỡng, minh bạch và nhanh chóng", ông Powell cho biết trong một tuyên bố vào tuần trước. Quốc hội cũng đang lên kế hoạch tìm hiểu xem điều gì đã xảy ra, với các ủy ban ở cả Thượng viện và Hạ viện Mỹ sẽ lên kế hoạch cho các phiên điều trần vào tuần tới về vụ sụp đổ ngân hàng gần đây.

Các nhà đầu tư và các chuyên gia về quy định tài chính đã chạy đua để tìm ra điều gì đã xảy ra ngay cả trước khi những cuộc điều tra đó kết thúc. SVB có một mô hình kinh doanh khiến nó dễ bị tổn thương một cách bất thường trước làn sóng rút tiền nhanh chóng. Mặc dù vậy, nếu sự sụp đổ của nó là bằng chứng về một điểm mù trong cách giám sát các ngân hàng, thì những điểm yếu có thể lan rộng hơn trong toàn hệ thống.

Daniel Tarullo, cựu thống đốc Fed, người giám sát quy định sau năm 2008, hiện là một giáo sư tại Harvard cho biết: "Sự thất bại của SVB không chỉ khiến mọi người đặt câu hỏi, 'Ồ, liệu các ngân hàng khác có ở trong hoàn cảnh tương tự đến mức họ có thể gặp nguy hiểm không?'". "Đó cũng là một hồi chuông cảnh tỉnh để nhìn vào các ngân hàng nói chung".

Các chính trị gia đã bắt đầu đổ lỗi. Một số đảng viên Đảng Dân chủ đã chỉ trích các biện pháp hạn chế quy định được thông qua vào năm 2018 và có hiệu lực vào năm 2019 làm suy yếu hệ thống và họ đã chỉ trích ông Powell vì đã không ngăn chặn được chúng.

Đồng thời, một số đảng viên Cộng hòa đã cố gắng đổ lỗi cho Fed San Francisco một cách kiên quyết, lập luận rằng vụ nổ không nhất thiết dẫn đến các quy định khó khăn hơn. Lev Menand, người nghiên cứu về tiền tệ và ngân hàng tại Trường Luật Columbia, cho biết: "Rõ ràng là có rất nhiều điều mà chúng ta chưa biết".

Hiểu những gì đã xảy ra tại SVB đòi hỏi phải hiểu cách hoạt động của hoạt động giám sát ngân hàng — và đặc biệt là nó đã phát triển như thế nào kể từ cuối những năm 2010.

Các cơ quan quản lý khác nhau của Hoa Kỳ giám sát các ngân hàng khác nhau, nhưng Fed có thẩm quyền đối với các công ty nắm giữ ngân hàng lớn, ngân hàng thành viên nhà nước, ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Hoa Kỳ và một số ngân hàng khu vực.

Hội đồng thống đốc của Fed, bao gồm bảy quan chức được bổ nhiệm, chịu trách nhiệm định hình các quy định và đặt ra các quy tắc cơ bản chi phối việc giám sát ngân hàng. Nhưng giám sát hàng ngày của các ngân hàng được thực hiện bởi các giám sát viên tại 12 ngân hàng khu vực của Fed.

Trước cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, các chi nhánh khu vực bán tư nhân đó có rất nhiều quyền quyết định khi giám sát ngân hàng. Nhưng sau cuộc khủng hoảng đó, cơ quan quản lý đã được điều hành tập trung hơn bên ngoài Washington. 

Luật Dodd-Frank đã tạo ra một vai trò mới cho một trong những thống đốc của Fed - phó chủ tịch giám sát ngân hàng - trao cho những người kiểm tra ngân hàng trung ương trên khắp đất nước một ông chủ chính thức và rõ ràng hơn.

Ý tưởng là làm cho việc giám sát ngân hàng trở nên chặt chẽ hơn và an toàn hơn. Dodd-Frank cũng tăng cường các yêu cầu về vốn và thanh khoản, buộc nhiều ngân hàng phải kiểm soát rủi ro và giữ tiền dễ khai thác trong tay, đồng thời tổ chức các bài kiểm tra căng thẳng thường xuyên để kiểm tra sức khỏe cho các ngân hàng lớn nhất.

Nhưng vào thời điểm phó chủ tịch giám sát chính thức đầu tiên của Fed được xác nhận vào năm 2017, con lắc điều tiết đã quay trở lại theo hướng ngược lại. Randal K. Quarles, một lựa chọn của Tổng thống Donald Trump, nhậm chức, cam kết giảm bớt các quy tắc ngân hàng mà đặc biệt là nhiều đảng viên Cộng hòa cho là quá nặng nề.

Ông Quarles nói tại phiên điều trần xác nhận: "Sau làn sóng cải cách đầu tiên, và với lợi ích của kinh nghiệm và sự suy ngẫm, chắc chắn sẽ có một số cải tiến phù hợp của mình.

Một số cải tiến đó đến trực tiếp từ Quốc hội. Vào năm 2018, các đảng viên Cộng hòa và nhiều đảng viên Đảng Dân chủ đã thông qua luật nới lỏng các quy định đối với các ngân hàng nhỏ. Nhưng luật đã làm nhiều hơn là chỉ giải phóng các ngân hàng cộng đồng. Nó cũng nâng mức sàn mà nhiều quy tắc ngân hàng nghiêm ngặt đã áp dụng, lên tới 250 tỷ USD tài sản.

Ông Quarles còn đẩy mạnh việc cứu trợ hơn nữa . Chẳng hạn, các ngân hàng có tài sản từ 250 tỷ đến 700 tỷ USD được phép từ chối tính các khoản lỗ chưa thực hiện - sự thay đổi giá trị thị trường của trái phiếu cũ - từ các tính toán vốn của họ. 

Mặc dù điều đó không thành vấn đề trong trường hợp của SVB, do ngân hàng này đang ở dưới ngưỡng 250 tỷ USD, nhưng một số quan chức Fed vào thời điểm đó đã cảnh báo rằng điều đó và những thay đổi khác có thể khiến hệ thống ngân hàng dễ bị tổn thương hơn.

Lael Brainard, người lúc đó là thống đốc Fed và hiện đang chỉ đạo Hội đồng Kinh tế Quốc gia, đã cảnh báo trong một ý kiến bất đồng rằng "tình trạng khó khăn của các tổ chức ngân hàng lớn thậm chí không phức tạp thường biểu hiện đầu tiên ở tình trạng căng thẳng về thanh khoản và nhanh chóng lây lan qua hệ thống tài chính".

Các quan chức khác của Fed, bao gồm cả ông Powell, đã bỏ phiếu cho những thay đổi.

Không rõ điều chỉnh có ý nghĩa như thế nào đối với trường hợp của SVB. Ngân hàng rất có thể đã phải đối mặt với một bài kiểm tra căng thẳng trước đó nếu những thay đổi đó không được thực hiện. Tuy nhiên, những đánh giá hàng năm đó hiếm khi kiểm tra rủi ro lãi suất có thể phá hoại công ty.

Một số người cho rằng một trong những thay đổi khác của ông Quarles có khả năng mang lại nhiều hệ quả hơn: Ông cố gắng làm cho hoạt động giám sát ngân hàng hàng ngày trở nên dễ dự đoán hơn, ít phụ thuộc vào các cá nhân giám định hơn.

Trong khi ông Quarles nói rằng ông đã thất bại trong việc thay đổi sự giám sát nhiều, những người cả trong và ngoài hệ thống Fed đều cho rằng sự thay đổi trọng tâm đơn thuần của ông có thể có ý nghĩa.

Peter Conti-Brown, chuyên gia về quy định tài chính và là nhà sử học của Fed tại Đại học Pennsylvania, cho biết: "Đặc tính đó có thể là lý do tại sao các giám sát viên cảm thấy như họ không thể làm gì hơn ở đây.

Ông Quarles, người đã thôi giữ chức vụ của mình vào tháng 10/2021, đã bác bỏ lập luận rằng ông đã thực hiện những thay đổi đối với hoạt động giám sát khiến những điểm yếu ngày càng gia tăng tại SVB.

"Tôi đã từ bỏ cương vị phó chủ tịch giám sát cách đây một năm rưỡi", ông nói.

Các giám sát viên của Fed bắt đầu nghiêm túc cảnh báo các vấn đề của SVB vào mùa thu năm 2021, sau khi ngân hàng này đã phát triển và phải đối mặt với một cuộc đánh giá sâu rộng hơn. Quá trình đó dẫn đến sáu trích dẫn, thường được gọi là "các vấn đề cần chú ý", nhằm thúc đẩy các nhà điều hành hành động. Các thiếu sót bổ sung đã được xác định vào đầu năm 2023, ngay trước khi xảy ra sự cố.

Ông Menand cho biết, một câu hỏi quan trọng là "liệu những người giám sát có bằng lòng phát hiện ra các vấn đề và chờ chúng được khắc phục không?".

Nhưng ông lưu ý rằng khi nói đến việc "đưa ra những khẩu súng lớn" – hỗ trợ các cảnh báo nghiêm khắc bằng việc thực thi pháp luật – các giám sát viên, theo nhiều cách, phải dựa vào Hội đồng Fed ở Washington. Nếu ban lãnh đạo ngân hàng nghĩ rằng Hội đồng quản trị khó có thể phản ứng với những thiếu sót của họ, thì điều đó có thể khiến họ ít quan tâm hơn đến việc khắc phục các vấn đề.

Các ngân hàng thường có các vấn đề được người giám sát của họ cảnh báo và những mối lo ngại đó không phải lúc nào cũng được giải quyết ngay lập tức. Trong một hệ thống xếp hạng kiểm tra việc lập kế hoạch vốn, quản lý rủi ro thanh khoản, quản trị và kiểm soát, chỉ có khoảng một nửa số tổ chức ngân hàng lớn đạt điểm "đạt yêu cầu" trên cả ba.

Nhưng sau sự sụp đổ của SVB, cách thức giám sát ngân hàng được thực hiện tại Fed có thể có một số thay đổi. Michael Barr, người được Tổng thống Biden bổ nhiệm làm phó chủ tịch phụ trách giám sát của Fed, đã thực hiện "đánh giá toàn diện" về giám sát ngân hàng ngay cả trước khi thất bại. Hoặc là điều đó hoặc việc xem xét những gì đã xảy ra tại SVB giờ đây có nhiều khả năng sẽ dẫn đến việc kiểm soát chặt chẽ hơn, đặc biệt là tại các ngân hàng lớn trong khu vực.

Ông Conti-Brown nói: "Có rất nhiều dòng tiền chuyển nhượng. Tôi nghĩ đó có thể là một lỗi chung và đó là một phần của hệ thống".